INSEAD Library

Includes bibliographical references

Digitized

Die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf dem Gebiet Inneres und Justiz, unter besonderer Berücksichtigung der Asyl- und Einwanderungspolitik sowie der polizeilichen Zusammenarbeit Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis IX I Einleitung................................................................................................................................. 1 II. Grundlagen der Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik der EU................... 2 A. Die Innen- und Justizpolitik vor Maastricht............................................................................................................. 2 1. Der EWG-Vertrag.......................................................................................................................................... 2 a. Allgemeines....................................................................................................................................... 2 b. Art. 220 EGV..................................................................................................................................... 3 2. Erste Phase des Integrationsprozesses ohne gemeinsame Innen- und Justizpolitik ........................................ 5 3. Initiativen der Pariser Gipfelkonferenz von 1974............................................................................................ 5 4. Die TREVI-Kooperation.................................................................................................................................. 6 a. Verschiedene Ebenen der Zusammenarbeit....................................................................................... 6 b. Verschiedene Arbeitsgruppen............................................................................................................ 8 aa. TREVI I............................................................................................................................................ 8 bb. TREVI II.......................................................................................................................................... 8 cc. TREVI III......................................................................................................................................... 9 dd. TREVI 1992..................................................................................................................................... 9 c. Bedeutung der Trevi-Kooperation..................................................................................................... 11 5. Vom Genscher/Colombo-Plan zur Einheitlichen Europäischen Akte............................................................. 11 a. Entwurf einer Europäischen Akte......................................................................................................11 b. Feierliche Deklaration zur Europäischen Union............................................................................... 12 c. Vertragsentwurf des Europäischen Parlaments ................................................................................. 13 d. Europäischer Rat von Fontainebleau.................................................................................................14 e. Weißbuch der Kommission Ober die Vollendung des Binnenmarkts...............................................15 aa. Konzeption zur Vollendung des Binnenmarktes............................................................................. 15 bb. Inhaltliche Aussagen des Weißbuchs.............................................................................................. 15 f. Einheitliche Europäische Akte........................................................................................................... 17 aa. Art 13 der Einheitlichen Europäischen Akte................................................................................... 18 bb. Keine Institutionalisierung einer gemeinsamen Innen- oder Rechtspolitik .................................... 18 6. Tätigkeiten der Gemeinschaftsorgane zur Angleichung des Asylrechts ......................................................... 19 a. Aktivitäten des Rates......................................................................................................................... 19 b. Parlament........................................................................................................................................... 20 c. Kommissionsentwurf einer Asylrechtsrichtlinie............................................................................... 21 d. Zwischenergebnis.............................................................................................................................. 22 7. Die Schengener Abkommen............................................................................................................................ 22 a. Erstes Schengener Übereinkommen.................................................................................................. 22 b. Zweites Schengener Übereinkommen............................................................................................... 24 Stichtag 26. März 1995...................................................................................................................... 26 8. Ad-hoc-Gruppe Einwanderung..................................................................................................................... 27 a. Aufgaben der Ad-hoc-Gruppe.......................................................................................................... 27 b. Organisation...................................................................................................................................... 28 c. Dubliner Übereinkommen vom 15. Juni 1990.................................................................................. 29 aa. Inhalt................................................................................................................................................. 29 bb. Bedeutung......................................................................................................................................... 30 d. Weitere Arbeiten...............................................................................................................................31 aa. Übereinkommen Ober das Überschreiten der Außengrenzen .......................................................... 31 bb. Übereinkommen über den Personenschutz bei der Verarbeitung personenbezogener Daten..............................................................................................................32 cc. Effiwanderungs- und asylpolitisches Arbeitsprogramm...................................................................32 9. Gruppe der Koordinatoren.............................................................................................................................. 33 10. CELAD..........................................................................................................................................................34 a. Maßnahmenprogramme des CELAD................................................................................................35 b. Europäische Drogenbeobachtungsstelle........................................................................................... 35 c. Multilaterale Aspekte........................................................................................................................ 36 11. Gruppe Justitielle Zusammenarbeit...............................................................................................................37 12. Gruppe gegenseitige Unterstützung.............................................................................................................. 37 13. Zusammenfassung......................................................................................................................................... 38 B. Die Einbeziehung der Innen- und Justizpolitik in die Verhandlungen über den Unionsvertrag....................... 40 1. Vorgeschichte der Vertragsverhandlungen.......................................................................................................40 a. Regierungskonferenz zur Wirtschafts- und Währungsunion ..............................................................40 b. Regierungskonferenz zur Politischen Union...................................................................................... 40 2. Der Ablauf der Regierungskonferenz zur Politischen Union .........................................................................42 a. Vertragsentwurf der luxemburgischen Präsidentschaft ................................................................... 42 b. Europäischer Rat von Luxemburg................................................................................................... 43 c. Vertragsentwurf der niederländischen Präsidentschaft ....................................................................43 d. Einigung über einen Entwurf des Vertrages Ober die Europäische Union ..................................... 44 aa. Erklärung der Kommission vom 27. November. 1991...................................................................44 bb. Die Haltung des Parlaments zum Vertragsentwurf ........................................................................44 cc. Europäischer Rat von Maastricht................................................................................................... 45 3. Zusammenfassung und Bewertung.................................................................................................................46 C. Die Innen- und Justizpolitik nach Maastricht.................................................................................... 47 1. Der 3. Pfeiler im institutionellen Rahmen der Europäischen Union - Überblick...........................................47 a. Die Struktur der Europäischen Union.............................................................................................. 47 b. Rechtspersönlichkeit der Europäischen Union................................................................................ 48 c. Die Rechtsqualität der Akte im Rahmen des 3. Pfeilers .................................................................. 49 2. Titel VI des Unionsvertrages ......................................................................................................................... 50 a. Angelegenheiten von gemeinsamem Interesse .............................................................................. 50 aa. Allgemeines zum Umfang der nach Art. K 1 EUV zu behandelnden Angelegenheiten ............................................................................................................................ 51 x. Verwirklichung der Ziele der Union.................................................................................. 51 ß. Subsidiaritätsprinzip ........................................................................................................... 52 x. Zwischenergebnis.............................................................................................................. 54 bb. Asylpolitik..................................................................................................................................... 54 cc. Überschreiten der Außengrenzen .................................................................................................. 55 dd. Einwanderungspolitik und Politik gegenüber den Staatsangehörigen dritter Länder .................. 56 ee. Justitielle Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen ................................................................... 57 ff. Zusammenarbeit im Zollwesen ...................................................................................................... 57 gg. Polizeiliche Zusammenarbeit ........................................................................................................ 57 hh. Bekämpfung der Drogenabhängigkeit und der Betrügereien im internationalen Maßstab..........................................................................................................................................59 b. Allgemeine Anforderungen an die zwischenstaatliche Zusammenarbeit .......................................60 aa. Beachtung der Menschenrechte und Schutz politisch Verfolgter ................................................. 60 bb. Innere Sicherheit der Mitgliedstaaten ........................................................................................... 62 cc. Engere Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten ................................................................................62 dd. Zwischenergebnis..........................................................................................................................63 c. Kooperationsformen ........................................................................................................................ 64 aa. Information und Konsultation ....................................................................................................... 64 bb. Akte der Zusammenarbeit ............................................................................................................. 64 a. Gemeinsame Standpunkte .................................................................................................. 64 ß. Gemeinsame Maßnahmen.................................................................................................. 65 x. Ausarbeitung von Übereinkommen ....................................................................................65 S. Rechtliche Bindungswirkung der Beschlüsse nach Art. K 3 Abs. 2 EUV .........................66 cc. Internationales Auftreten ............................................................................................................... 68 d. Der institutionelle Rahmen der Zusammenarbeit ........................................................................... 69 aa. Europäischer Rat ........................................................................................................................... 69 bb. Rat "Justiz und Inneres" ................................................................................................................ 70 a Kompetenzen und Entscheidungsformen ............................................................................ 70 ß K 4 -Ausschuß..................................................................................................................... 71 x. Ausschuß der Ständigen Vertreter ..................................................................................... 73 cc. Kommission................................................................................................................................... 74 dd. Parlament ...................................................................................................................................... 75 ee. Gerichtshof .................................................................................................................................... 78 ff. Zwischenergebnis ........................................................................................................................... 79 e. Das Verfahren nach Art. K 9 EUV zur "Vergemeinschaftung" des dritten Pfeilers ........................................................................................................................... 80 aa. Zweistufiges Verfahren ................................................................................................................. 80 bb. Anwendung des Art. K 9 EUV auf die Asylfrage ........................................................................ 81 3. Der EG-Vertrag ............................................................................................................................................. 82 a. Art. 7 a EGV....................................................................................................................................83 aa. Die grundsätzliche Bedeutung des Art. 7 a EGV .......................................................................... 83 bb. Betroffener Personenkreis ............................................................................................................ 84 x. Angehörige der Mitgliedstaaten mit wirtschaftlicher Tätigkeit ....................................... 84 (1) Primär- und sekundärrechtliche Regelungen .................................................................. 84 (2) Rechtsprechung des EuGH ............................................................................................. 85 ß. Nichterwerbstätige Angehörige der Mitgliedstaaten ........................................................87 (1) Primär- und sekundarrechtliche Regelungen .................................................................. 88 (2) Rechtsprechung des EuGH ............................................................................................. 89 x. Angehörige der Vertragsstaaten des EWR-Abkommens ................................................. 90 S. Drittstaatsangehörige...................................................................................................... 91 (1) Primär- und sekundarrechtliche Regelungen ................................................................ 91 (2) Rechtsprechung des EuGH............................................................................................94 (a) Wanderungspolitik als Sozialpolitik................................................................. 94 (b) Drittstaangsangehörige als Begünstigte von Assoziationsabkommen und -ratsbeschlüsse............................................................................................95 (c) Drittstaatsangehörige als Arbeitnehmer mitgliedsissdicher Unternehmen .......96 c. Zwischenergebnis............................................................................................................ 97 cc. Aufhebung von Grenzkontrollen................................................................................................... 97 x. Art 7 a EGV als Rechtsgrundlage................................................................................... 98 ß. Rechtsprechung des EuGH..............................................................................................99 (1) Nationale Bestimmungen zu Meldepflichten als Einreisekontrollen ............................ 99 (2) Kontrollen von Gemeinschaftsangehörigen bei der Einreise ........................................ 101 (3) Zwischenergebnis.......................................................................................................... 102 x. Kompetenzen der Gemeinschaft..................................................................................... 102 (1) Art. 3 c), 48 ff. EGV...................................................................................................... 103 (2) Art. 118 EGV.................................................................................................................103 (3)Art. 100 a EGV............................................................................................................... 104 (4) Art. 100 EGV.................................................................................................................105 (a) Allgemeine Berührungspunkte........................................................................105 (b) Verschiedene Interpretationen des Regelungsumfangs .................................. 106 (5) Art 235 EGV..................................................................................................................107 (6) Stellungnahme............................................................................................................... 107 8. Sperrwirkung für völkerrechtliche Verträge ................................................................... 108 b. Art. 8 a EGV.................................................................................................................................. 109 aa. Betroffener Personenkreis ............................................................................................................. 109 bb. Erweiterung von Rechten.............................................................................................................. 110 c. Art. 100 c, 100 d EGV................................................................................................................... 111 aa. Allgemeines zu Art. 100 c EGV.................................................................................................... 111 bb. Bestimmung derDrittländer......................................................................................................... 111 a. Erweiterte Interpretation des Art. 100 c EGV .................................................................112 ß. Enge Auffassung............................................................................................................. 113 x. Stellungnahme................................................................................................................. 115 cc. Einheitliche Visagestaltung..........................................................................................................116 dd. Ausnahmevorschriften.................................................................................................................117 a. Drohender Zustrom von Drittstaatsangehörigen .............................................................117 ß. Ordre-public-Klausel.......................................................................................................117 ee. Weitergeltung völkerrechtlicher Abkommen.............................................................................. 119 ff. Art 100 d EGV.............................................................................................................................. 119 gg. Zwischenergebnis........................................................................................................................ 119 d. Art. 129 EGV.................................................................................................................................120 e. Art. 209 a EGV.............................................................................................................................. 122 aa. Allgemeines.................................................................................................................................. 122 bb. Tätigkeiten der Gemeinschaftsorgane......................................................................................... 124 a. Kommission.....................................................................................................................124 ß. Rat................................................................................................................................... 125 x. Parlament.........................................................................................................................126 cc. Zwischenergebnis.........................................................................................................................126 4. Das Verhältnis 1. Pfeiler - 3. Pfeiler............................................................................................................ 127 a. Problemstellung............................................................................................................................. 127 b. Vorrang der gemeinschaftsrechtlichen Ebene ............................................................................... 127 c. Verpflichtung zur Nutzung der Gemeinschaftskompetenz ........................................................... 129 d. Strukturelle Verbindungen.............................................................................................................129 Das Prinzip der Offenheit und Transparenz.................................................................................................... 130 a. Recht auf Zugang zu Informationen.............................................................................................. 130 b. Das Urteil des EuG vom 19. Oktober 1995................................................................................... 132 c. Zwischenergebnis.......................................................................................................................... 133 6. Zusammenfassung und Bewertung..................................................................................................................134 a. Integrationsfortschritt im historischen Kontext ...............................................................................135 b. Keine Kompetenzbeschneidung der Gemeinschaft........................................................................ 136 c. Schwächen des Titel VI EUV..........................................................................................................137 HI. Die Zusammenarbeit im Spiegel der bisher ergangenen Rechtsakte................................................................. 138 A. Asyl und Einwanderung............................................................................................................................................138 1. Allgemeines................................................................................................................................................... 138 a. Problemstellung............................................................................................................................... 138 aa. Einwanderungssituation ohne Einwanderungsgesetzgebung........................................................ 138 bb. Erfordernis der Koordinierung der Asyl- und Einwanderungspolitik...........................................140 b. Abgrenzung der Asyl- zur Einwanderungspolitik...........................................................................140 aa. Grundzüge der Asylgewährung..................................................................................................... 141 a. Flüchtlingsbegriff.............................................................................................................. 141 (1) Ausgangspunkt Genfer Flüchtlingskonvention...............................................................141 (2) Gemeinsame Definition des politischen Flacht/ ings......................................................144 13. Restriktionstendenzen..................................................................................................... 145 (1) Verfolgungssichere Länder............................................................................................. 145 (2) Rückführungsabkommen.................................................................................................146 bb. Einwanderung................................................................................................................................147 a. Begriffsbestimmung.......................................................................................................... 148 ß. Konzeptionen zur Einwanderungsregelung...................................................................... 149 (1) Aufnahmekontingente zur Entlastung des Migrationsdrucks ......................................... 149 (2) Bestimmung der Aufnahmekontingente..........................................................................150 (3) Einwanderungsregelung für den gesamten EU-Raum.................................................... 151 cc. Asyl- und Einwanderungspolitik in der Gegenüberstellung..........................................................151 2. Maßnahmen auf Unionsebene....................................................................................................................... 152 a. Rat....................................................................................................................................................152 aa. Allgemeines................................................................................................................................... 152 bb. Asylpolitik - Art. K 1 Nr. 1 EUV.................................................................................................. 153 a. Mindestgarantien für Asylverfahren................................................................................. 153 13. Lastenverteilung hinsichtlich der Aufnahme Vertriebener .............................................154 x. Anwendung von Art. K 9 EUV auf die Asylpolitik..........................................................155 cc. Überschreiten der Außengrenzen - Art. K 1 Nr. 2 EUV ............................................................... 155 dd. Einwanderungspolitik und Politik gegenüber Drittstaatsangehörigen Art. K 1 Nr. 3 EUV...................................................................................................................... 156 a. Reiseerleichterungen für Schüler von Drittstaaten ........................................................... 156 ß. Entschließungen zu Einreise und Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen ....................... 156 (1) Ausübung einer Beschäftigung........................................................................................ 156 (2) Aufnahme eines Studiums...............................................................................................157 (3) Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit.............................................................157 (4) Aufenthalt auf Dauer.......................................................................................................157 X. Empfehlungen zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung......................................... 158 S. Beobachtung der Umsetzung von Regelungen zur Zulassung von Drittstaatsangehörigen..................................................................................................... 159 e. Transit auf Flughäfen........................................................................................................159 ee. Sonstiges........................................................................................................................................ 160 b. Kommission...................................................................................................................................160 aa. Mitteilung zur Zuwanderungs- und Asylpolitik vom 23. Februar 1994......................................160 bb. Überschreiten der Außengrenzen................................................................................................161 cc. Sonstiges...................................................................................................................................... 162 c. Parlament....................................................................................................................................... 163 aa. Allgemeines................................................................................................................................. 163 bb. Zuwanderungs- und Asylpolitik..................................................................................................163 cc. Überschreiten der Außengrenzen................................................................................................ 164 3. Schengener Abkommen................................................................................................................ 165 a. Allgemeines................................................................................................................................... 165 b. Vorbildfunktion............................................................................................................................. 165 c. Kritikansätze..................................................................................................................................167 d. Zwischenergebnis..........................................................................................................................168 4. Folgerungen und Ausblick............................................................................................................ 169 B. Polizeiliche Zusammenarbeit, insb. EUROPOL.................................................................................................... 170 1. Allgemeines................................................................................................................................................... 171 a. Problemstellung.................................................................................................................................171 aa. Kriminalitätserscheinungen.............................................................................................................171 bb. Schwierigkeiten bei der internationalen Verbrechensbekämpfung ................................................ 172 b. Institutionalisierung der polizeilichen Zusammenarbeit.................................................................. 173 aa. Multilaterale Kooperationsformen.................................................................................................. 173 bb. Bilaterale vertragliche Zusammenarbeit .........................................................................................174 cc. Notwendigkeit einer intensiveren Kooperation.............................................................................. 175 2. Europol Drugs Unit....................................................................................................................................... 176 a. Vorläufer von Europol...................................................................................................................... 176 b. Struktur der EDU.............................................................................................................................. 177 aa. Aufbau............................................................................................................................................. 177 bb. Tätigkeitsfelder............................................................................................................................... 178 3. Europol-Übereinkommen................................................................................................................................ 179 a. Vorarbeiten........................................................................................................................................179 aa. Zentralstellenfunktion..................................................................................................................... 179 bb. Exekutivkompetenz und Rechtskontrolle....................................................................................... 180 cc. Zwischenergebnis............................................................................................................................ 181 b. Inhalte des Übereinkommens............................................................................................................182 aa. Zuständigkeitsbereich......................................................................................................................182 bb. Organisation.................................................................................................................................... 183 cc. Arbeitsweise.................................................................................................................................... 184 a. Aufgaben von Europol........................................................................................................184 13. Aufgaben der nationalen Stellen...................................................................................... 185 x. Informationsaustausch........................................................................................................186 (1) Informations- und Indexsystem........................................................................................ 186 (2) Datenschutzstandard und -kontrolle ................................................................................. 186 dd. Beilegung von Streitigkeiten Ober Auslegung und Anwendung des EÜK.................................... 187 c. Rechte der Gemeinschaftsorgane......................................................................................................188 aa. Rat................................................................................................................................................... 189 bb. Kommission.....................................................................................................................................189 cc. Parlament.........................................................................................................................................190 4. Schengener Abkommen................................................................................................................................... 191 a. Das Schengener Informationssystem............................................................................................... 191 aa. Inhalt und Organisation des Datenaustauschs ................................................................................191 bb. Datenschutz und Kontrolle............................................................................................................ 193 b. Schengen im Vergleich zu Europol................................................................................................. 194 5. Zusammenfassung und Bewertung.................................................................................................................. 195 C. Überblick über die bislang zustandegekommenen Maßnahmen.......................................................................... 197 1. Gemeinsame Standpunkte gemäß Art. K 3 Abs. 2 a) EUV............................................................................. 197 2. Gemeinsame Maßnahmen gemäß Art. K 3 Abs. 2 b) EUV............................................................................. 197 3. übereinkommen gemäß Art. K 3 Abs. 2 c) EUV............................................................................................. 198 4. Maßnahmen auf Grundlage des EGV.............................................................................................................. 199 IV. Ausblick auf die "Maastricht II - Konferenz"........................................................................................................ 200 A. Die Vorbereitung der Revisionskonferenz................................................................................................................ 200 1. Allgemeines......................................................................................................................................................200 2. Beiträge der Gemeinschaftsorgane.................................................................................................................. 201 a. Rat...................................................................................................................................................... 201 b. Kommission....................................................................................................................................... 201 c. Parlament........................................................................................................................................... 202 d. Gerichtshof.........................................................................................................................................203 e. Rechnungshof.....................................................................................................................................204 3. Der Schlußbericht der Reflexionsgruppe......................................................................................................... 204 a. Allgemeines........................................................................................................................................205 b. Die Ausführungen zur Freiheit und Inneren Sicherheit .....................................................................206 aa. Revisionsvorschläge betreffend eine schrittweise Vergemeinschaftung .........................................206 a. Justitielle und polizeiliche Zusammenarbeit....................................................................... 206 ß Freizügigkeit und überschreiten der Außengrenzen ............................................................ 207 bb. Beibehaltung des intergouvemementalen Rahmens........................................................................ 207 c. Zwischenergebnis...............................................................................................................................207 d. Europäischer Rat von Madrid............................................................................................................ 208 B. Schwerpunkte der Revisionsüberlegungen........................................................................ 209 1. Institutioneller Gesichtspunkt..................................................................................................................... 209 2. Pragmatischer Gesichtspunkt..................................................................................................................... 210 3. Rechtsstaatlicher Gesichtspunkt................................................................................................................. 211 4. Materieller Gesichtspunkt........................................................................................................................... 211 5. Zusammenfassung........................................................................................................................................ 212 C. Thesen zur Vertragsänderung............................................................................................. 213 1. Vorüberlegungen.......................................................................................................................................... 213 2. Thesen............................................................................................................................................................ 214 V. Gesamtergebnis....................................................................................................................................... 217 VI. Nachtrag................................................................................................................................................. 220 Literaturverzeichnis.................................................................................................................................... 223